解读:中国加入GPA的机遇与挑战

01/15/2013    来源:http://www.acivisa.cn    编辑:m_e6f5e5

加入GPA完成中国入世的最后承诺作为WTO法律框架下的协议之一,《政府采购协定》简称GPA,在很多媒体报道中却被称为第二个WTO。这主要是因为其所强调的高度开放性和WTO相同,而且,加入GPA也需要和成员国进行一对一的谈判,其复杂程度也与WTO有一拼。GPA是世界贸易组织管辖的单项贸易协议,是各参加方对外开放政府采购市场,以实现政府采购国际化和自由化的法律文件。

值得注意的是,其并不属于加入世界贸易组织所需签订的一揽子协议的范围。因此,中国在2001年加入WTO时,并没有同时签署GPA,只是承诺愿意接受《政府采购协定》,但是谈判事宜另行安排。2006年底,中国正式宣布,将于2007年底启动加入GPA的谈判。清华大学教授于安认为:“加入GPA,是中国完整履行入世义务的标志。只有完成加入《政府采购协定》的程序,才能说中国完整地履行了加入世界贸易组织的承诺。”

GPA强调三个原则:

一是国民待遇原则和非歧视性原则,即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或者供应商;

二是公开性原则,即各缔约方有关政府采购的法律、规则、程序和做法都应公开;

三是对发展中国家的优惠待遇原则,即有关缔约方应向发展中国家,尤其是最不发达国家提供特殊待遇,如提供技术援助,以照顾其发展、财政和贸易的需求。

GPA的目的就是要求其成员国对其他成员国的供应商开放其政府采购市场,换句话说就是,GPA成员国的企业可以进入其他成员国的政府采购市场,享受和其本国企业同等的“国民待遇”。目前,GPA已有欧盟及其27个成员国、加拿大、美国、日本、以色列、列支敦士登、韩国等41个成员国,另外还有二十多个观察团成员,中国就是其中之一。机遇入场券和公平秤也许有人会说,现如今,很多的中国企业都已经打入国际市场,甚至在海外拥有自己的营销网络,为什么还要加入GPA呢?这就要从政府采购市场的特殊性说起。

从1947年关贸总协定谈判开始,国际上就公认把市场分为两大块,一是普通商业消费市场,二是公共产品消费市场,前者对应私人消费,后者对应政府采购。政府采购市场和一般市场的区别在于前者的规模和集中效益远大于后者。按照国际通行的计算方法,一个国家的政府采购市场约占该国GDP的10%~15%左右。如此大的数量和规模,对于企业来说,其意义不言自明。除了规模大之外,排他性也是政府采购的一大特点。政府采购是本国政府鼓励、培育本国企业的一个有效手段。各国都有关于政府采购应首先考虑本国产品的规定。比如,美国国会通过的《购买美国产品法》就明确要求联邦政府采购要采购本国产品。而我国的《政府采购法》中也规定:“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”但是,如果一旦加入GPA,该国就必须按照规定向其他成员国开放自己的政府采购市场。

由此可见,政府采购这块大蛋糕就是我国加入GPA后给中国企业带来的最大机遇。“加入GPA,就是为中国企业争取到了一张参与其他国家政府采购竞标的入场券。”中央财经大学政府采购与公共工程研究中心主任曹富国如是说。而中国制造业的竞争力让一些分析家认为,中国加入GPA之后,将改变整个世界的政府采购格局。于安给记者举了一个例子:美国法律明确规定,如果一个美国企业要把产品卖给本国政府的话,达到一定数量的产品配件生产国必须是GPA成员国。目前美国企业产品的许多配件在中国制造,但是因为中国不是GPA成员国,致使产品无法进入美国的政府采购市场。

一旦我国加入GPA,不仅会有更多的中国企业直接加入竞争,同时也将带动一些配件生产企业的发展。不过,在曹富国看来,这还不是中国加入GPA能够得到的惟一收获。因为,加入GPA还有利于应用国际规则来规范我国的政府采购市场,从而建立公开、公平、公正的公共市场体系和良好的市场竞争环境,防止公共采购市场的腐败,促进政府廉洁。“公平竞争、无歧视待遇是GPA的原则之一。这种公平、公开的环境对于中国经济发展来说,将是非常有利的。一方面可以通过公平竞争,降低开支,提高效率,另一方面也可以在公平竞争中来提高我国企业的技术水平。”另外,由于我国将以发展中国家身份加入GPA,因此,曹富国认为,GPA中对于发展中国家的一些规定也是中国今后能够享受到的优惠待遇。

比如,在GPA的第5条中就规定:“每一发达缔约方应在发展中缔约方提出请求时向发展中缔约方提供它们认为合适的一切技术援助,以解决这些国家在政府采购领域遇到的问题。”他认为,如果运用得当,这些规定都会给我国企业带来更多的机会和便利。挑战与狼共舞和倒计时器开放是双方面的,你分享人家盘子里蛋糕的同时,自己的那块蛋糕也得和人家分享。如果你面临的是胃口和消化功能都比你好的对手,那么很有可能,还没有尝到人家蛋糕的味道,你的蛋糕却已经被人家一抢而空了。这样的担忧并不是杞人忧天。从目前GPA成员国的结构就可以看出来,绝大多数都是发达国家。之所以诸多发展中国家不愿意加入GPA,就是害怕自己本国企业的实力有限,一旦允许其他国家企业加入政府采购市场的竞争,很可能导致本国企业的一败涂地。

中国加入GPA也会面临同样的问题。毋庸讳言,按照目前国内产品、服务的品质、营销网络和售后保障水平,要在政府采购市场上与发达国家企业开展直接竞争,在相当多的产品和服务领域,我国企业的竞争力还有待提高。甚至有人预测,在政府采购市场上,我国短期内可能会呈现“进大于出”的局面。

在我国加入WTO之后,“与狼共舞”被频繁用于形容中国企业面临的现状。而一旦我国加入GPA,中国企业又将面临同等境遇,这将为中国企业带来很大的挑战。和中国企业一同面对挑战的还有中国政府。加入GPA就必须要对国内政府采购的整体框架进行调整,以期符合GPA的要求。曹富国认为,对于“年轻”的中国政府采购工作来说,调整的难度很大,有许多棘手的问题需要解决。曹富国所提到的棘手问题之一就是现行政府采购法规的不一致性和不协调性。目前,我国涉及政府采购的主要法规是《招标投标法》和《政府采购法》,前者适用于工程及有关货物和服务,而后者适用于货物或者服务。在实际操作中,两部法律“打架”的情况时有发生,业界对于调整或合并两部法律的呼声不断。“启动GPA谈判,实际上是为我国调整政府采购法律体系安上了一个倒计时器,必须要在有限的时间里进行调整,否则就无法适应GPA的需要。”日前,商务部副部长于广洲在接受媒体采访时,也谈到了中国开放政府采购市场面临的三大现实困难。一是中国的政府采购体制才建立不久,政府采购法制不够健全,同时,政府采购专业人员缺乏,政府采购运行机制不够协调;二是中国目前的政府采购的管理体制比较复杂,一些部门的职能存在交叉重叠,部门之间协调的工作量很大;三是中国企业的整体竞争力还比较低,企业管理水平不高,缺乏国际竞争经验。学习来自欧盟的经验在曹富国和两位欧盟政府采购专家合作完成的《中国加入WTO政府采购协定与国内改革的机遇》课题中,总结了欧盟有关GPA的经验。

研究表明,欧盟加入GPA后,通过进一步开放公共采购领域提高了巨大的经济利益前景。欧盟的经验表明,有效地开放政府采购市场绝不仅仅是对国内和国际法律的遵守,还将带给其他领域的丰厚收获。首先是通过竞争程序获得了经济上最有利的合同来实现可持续的经济增长;其次是有利于提高经营者在本国和国际市场上的竞争力;同时,减少了腐败的程度。而为了确保这些丰厚收获,欧盟也建立了相关的监督和实施手段,包括通过内部或者外部审计手段监督来保证相关政策法规的遵守;对受到违法行为损害或者可能受到损害的经营者提供快速有效的救济手段等等。曹富国认为,根据欧盟的成功经验,我国应该建立一个或多个有权利协调国内政府采购政策的权威机构,并推广好的经验,为加入GPA提供支持和投入。另外,建立全面和统一的法律框架也是当务之急。

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